全面深化农垦改革 引领现代农业发展

　　《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》日前正式发布。新时期农垦如何定位?农垦改革将沿着怎样的路径推进?推进农垦改革有哪些支持政策?我省农垦改革有哪些举措?省农垦局主要负责人及相关专家就此进行了解读。

　　勇于担当 开拓进取肩负起农业国家队的新使命

　　湖北省农垦事业管理局党组书记、局长 朱汉桥

　　12月1日，备受期待的《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》正式发布。这是24年来中央首次出台全面指导农垦改革发展的专门文件。《意见》在我国经济进入新常态、改革进入深水区、社会发展进入新阶段，农业农村经济发展内外部环境发生深刻变化的背景下出台，充分体现了党中央国务院对农垦事业发展的高度重视，充分表明了新形势下深化农垦改革对推进我国农业现代化建设和经济社会发展的重大意义，标志着农垦改革发展上升为重大国家战略和全面深化农业农村改革的重大举措，具有划时代意义。我们一定要抢抓重大历史机遇，全面深化农垦改革，在“改到位”上下功夫，再创农垦改革发展新辉煌。

　　一条主线 指明农垦改革方向

　　《意见》指出，要坚持社会主义市场经济改革方向，以垦区集团化、农场企业化改革为主线。目前，农垦的国有农场因大小不等、粘合度不高而导致综合竞争力不强，发展合力得不到充分发挥。没有垦区的集团化，就形成不了规模，形成不了强大的市场竞争力。同样，没有农场的企业化，集团化就没有了基础。所以要通过资本运作把农场和集团整合起来，把农场变成集团的车间，把集团变成农场的龙头，形成利益共同体。我们要通过推进垦区集团化和农场企业化，加强优势资源的集聚整合，构建以资本为纽带的母子公司体制，打造一批具有市场竞争力、产业掌控力和社会影响力的现代农业企业集团。这既契合了农垦的实际情况，又是对国际国内形势考量的战略抉择。当前全国农垦实施的“联营联合联盟”战略，正是在国家层面推行集团化和企业化的现实抉择。

　　两个核心 凸显农垦发展重点

　　《意见》明确农垦发展以保障国家粮食安全和重要农产品有效供给为核心。农垦是在特定历史条件下为承担国家特殊使命而成立的。过去如此，现在如此，将来也如此。保障国家粮食安全和重要农产品有效供给，既是新时期农垦发展的核心任务，也是农垦作为农业国家队新的光荣使命。经过多年的改革发展，农垦已经建成了一批现代化的国有农场和重要农产品生产基地，形成了组织化程度高、规模化特征突出、产业体系健全的独特优势。农垦改革目的就是要进一步发挥农垦的优势和作用，依靠创新驱动，转变发展方式，推进资源整合、产业升级，建设大基地、大企业、大产业，以保障国家粮食安全和重要农产品有效供给为核心，率先实现农业现代化。

　　三大突破 释放改革政策红利

　　《意见》从政策层面对农垦改革发展给予了极大地倾斜和支持，具体体现在三大政策突破上。

　　一是土地管理政策有突破。《意见》在土地管理上出台了四项政策：一是农垦国有土地管理做到“三严”：严禁擅自收回农垦国有土地的使用权，严格执行土地的用途管制制度，严肃查处擅自改变农垦土地用途和非法侵占农垦土地的行为。二是维护农垦土地合法权益。加快推进国有土地确权和发证工作，农垦土地受到法律保护。三是赋予农垦土地使用权的权能。对农垦现有划拨的建设用地，经批准办理有偿使用手续后可以转让、出租、抵押或改变用途;农垦土地依法收回后再出让的，其出让的收入市县分成部分，要积极用于农垦建设。四是推进农垦土地的资产化和资本化。《意见》指出，省级以上政府批准实行国有资产授权经营的国有独资企业、国有独资公司等农垦企业，使用的原来的生产性、经营性国有划拨建设用地和农用地，经批准可以采取作价出资(入股)和授权经营的方式处置;有序开展农垦国有农用地使用权的抵押、担保试点。新的农垦土地政策对维护农垦土地合法权益，做大做强农垦经济、放大农垦国有资本功能都具有极端重要意义。

　　二是农垦投融资政策有突破。《意见》提出农垦国有企业要深入推进混合所有制改革，组建农垦国有资本投资、运营公司试点，促进国有资产保值增值，放大国有资本功能，提升国有资本运行效率和效益;探索以财政性资金为先导设立基金，引导社会资本投向垦区建设，形成以政府投入为主的多渠道投入机制，着力提升财政资金投入效果和资本配置运行效率。这些政策对拓宽农垦投融资渠道，加大农垦企业的市场影响力和控制力，为农垦企业实现资本运作创造了良好条件。

　　三是农垦经济社会统筹发展政策有突破。《意见》指出，各地在依法编制经济社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、新型城镇化发展规划及公共服务体系等规划时，将农垦纳入其中并同步组织实施;各级财政要根据农垦管理体制和改革发展需要，稳步加大资金投入，将农垦全面纳入国家强农惠农富农和改善民生政策覆盖范围。这一政策强调了农场与当地经济社会统筹发展的总要求。

　　四项功能 明确农垦地位作用

　　《意见》明确，农垦与农村集体经济、农户家庭经济、农民合作经济等共同构成中国特色农业经济体系，这是我国以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度在农业农村领域的重要体现。农垦作为我党执政基础的重要体现，作为中国特色农业经济体系构成中不可替代、不可或缺的重要组成部分，肩负着政治和经济双重使命，是“保障国家粮食安全和重要农产品供给的国家队、中国特色新型农业现代化的示范区、农业对外合作的排头兵和安边固疆的稳定器”。所以，农垦工作“只能加强，不能削弱”，必须坚守三条底线，“决不能把国有经济改没了，决不能把农业改弱了，决不能把农场规模改小了。”

　　五大举措 谱写湖北农垦新篇

　　湖北农垦是我国内陆最大的垦区，有1家正厅级的省级农垦主管部门，10家市(州)级农垦管理部门，65家国有农场(其中处级以上国有农场达47家)，分布在全省14个市(州)的40个县市，国土面积5000多平方公里，其中耕地240万亩，总人口145万人。综合经济实力连续多年在全国农垦排名第三。

　　与农村相比，湖北农垦土地国有、集中连片，便于统一管理，规模化生产;基础设施好、技术装备强;“统”的功能强，组织化程度高、动员资源能力强;产业板块优势明显。具有不可比拟的优势。湖北农垦要发挥优势，在巩固上一轮改革的基础上，坚持问题导向，按照主流引导、分类指导的原则，着力在“改到位”上下功夫，通过实施五大战略举措，谱写湖北农垦改革发展新篇章。

　　第一，推进农场企业化和垦区集团化改革。在农场企业化改革上，要加快推进国有农场土地确权登记颁证，探索土地资源资产化、资本化的有效途径;要清理农场国有资产，明晰产权，推进农场企业公司化改造;要以市场为导向，以现有经营模式为基础，培育壮大农业经营主体;要按照政企分开、管办分离原则，推进农场办社会职能改革。通过改革，在农场构建党委集中领导，行政管理、生产经营、社区服务有效统筹的新型治理结构，建立统一管理、权责清晰、分工明确、行为规范、运转协调的工作机制。

　　在垦区集团化改革方面，要结合湖北实际，在农场集中、产业趋同、特色优势明显的垦区，探索区域集团化;可依托优势产业联接，通过资源、资产整合，组建产业集团;也可以在已有的省级农垦联丰现代农业集团和联丰海外农业开发集团为核心，开展股权投资基金试点、股权多元化改革试点、国有资本投资运营试点，通过优势资产集聚整合，构建以资本为纽带的母子公司体制，建设省级现代农业企业集团，推进我省的垦区集团化。

　　第二，创新农垦土地经营管理体制。土地是农垦最重要的生产资料，是农垦存在与发展的基础。要从强化农业基础地位，保护国有土地资源，实现可持续发展的高度，创新土地管理体制。一是在省级层面争取授权，代表省政府履行出资人责任，强化对包括土地在内的国有资产监管，同时，与国土、发改、财政等部门一道，在土地利用总体规划及年度计划管理、耕地占补平衡、永久基本农田的划定等方面制定具体管理办法，探索建立以管资本为主的国有资产管理体制。二是加快推进国有农场土地确权登记颁证工作。根按照“确农场确单位不确个人、确权确股不确地”的原则，用三年左右的时间完成农垦国有土地确权登记发证工作。三是根据我省“两田制”经营实际，严格执行“职工承包租赁期限不得超过其退休年限，防止简单固化承包租赁关系”的规定，加大土地流转集并力度，创新土地经营体制。

　　第三，创新现代农业生产经营体制。要创新农业生产经营体系，扩大土地生产经营规模，推进高标准农田建设，发展壮大粮食、油料、水产、果蔬、种业等具有比较优势的农产品生产基地，推动一二三产业融合发展，打造全产业链农业;要加强农垦农产品流通网络建设，加快发展冷链物流、电子商务、连锁经营等新型流通业态;要搭建农业科技创新和成果转化平台，整合种业基地和科研资源，实施联合联盟联营，做大做强育繁推一体化种子企业;要加强农业技术推广服务体系建设，提升科技创新能力，在良种化、科技化、信息化上走在全国前列，加快推进农垦现代农业发展。

　　第四，创新农垦行业管理体制。《意见》要求，农垦管理部门要切实履行行业指导管理、国有资产监管等职责。作为非集团化垦区，我省农垦主管部门作为省政府直属正厅级单位，必须创新管理方式，由过去管人管事变为管企业管资产，由过去主要以行政手段管理变为现在主要用市场行为管理。在履行行业指导管理的同时，探索成立专门的国有资产监管机构，加强对农场国有资产特别是国有土地的监管，履行国有资产监管责任。

　　第五，创新农垦“走出去”发展机制。2006年以来，我省农垦认真履行省委、省政府赋予的农业“走出去”职能，充分利用“两种资源、两个市场”，以联丰海外农业开发公司为平台，以海外合作基地和项目为载体，示范引领农场和企业走出去，为服务国家的外交战略做出了重要贡献。目前，我省农垦带领20多家农场和企业在欧洲、非洲、澳洲的10个国家承建和实施了5个国家援外项目、9个对外合作开发项目和2个科技交流实验项目，总投资超过8亿元，农作物种植面积达到40万亩，成为了名符其实的排头兵。下一步，我们将贯彻落实《意见》精神，进一步创新走出去开发的体制机制。一是完善湖北联丰海外农业开发集团公司法人治理结构。二是巩固“农垦搭台，企业唱戏”的好做法，发挥湖北走出去企业家联盟作用，与商务厅、外侨办、国土厅等单位深度合作，为企业走出去提供合作交流平台，拓展海外开发项目和领域。三是统筹规划农垦走出去的目标区域和发展重点。主攻非洲，开拓东南亚、拉美澳和中东欧，突出抓好生产基地建设、农产品加工、仓储物流、良种工程和综合培训五大重点开发项目，力争到2020年实现海外开发种植面积240万亩，实现再造一个海外湖北新农垦目标。

　　我们坚信，在省委、省政府的正确领导下，在全系统145万职工群众的顽强拼搏和共同努力下，抢抓这次改革机遇，发挥湖北农垦先发优势，实施五大战略举措，一定能拓展发展空间，实现“农垦美、农场强、农工富”的农垦梦，创造农垦改革发展新辉煌。

　　顺应时势 打造湖北垦区现代农业企业集团

　　华中农业大学教授 郑炎成

　　湖北农垦经过60多年的艰苦建设和改革发展，农业资源禀赋、组织化程度、人才和技术储备、物质装备水平、国家合作能力、农业生产条件、资本资金实力等明显优于全省农村，积累了深厚底蕴。但也面临一些影响垦区农业发展的潜在问题。主要表现为：农场身份地位模糊，有“被农村化、乡镇化”的倾向;国有农场分散承包经营，存在“小农化”趋势;单一农场做强做大的能力不足。

　　为更好承担起时代赋予农垦的历史重任，湖北垦区必须刻不容缓组建现代农业企业集团，从体制机制两个方面破解正在固化的难题障碍，发挥现有优势，率先在全省乃至全国建成规模化、现代化、国际化现代农业集团。通过垦区现代农业集团的整体运作，可以将现有65个国有农场整合成一个经营整体，打造湖北垦区农产品专有市场份额、市场品牌、市场标准和产供销体系;通过垦区现代农业集团的带动效应，可以实现区域内规模经营和区域间专业化分工，实现现代农业生产要素重组，为湖北现代农业发展打造可以复制、可以推广的示范模式;通过垦区现代农业集团的“拳头”效应，将众多农场整合为投资主体，形成强大的资本底盘、资本运作能力和社会资本整合能力，可以有效实施现代农业发展的大型投资项目;发挥垦区现代农业集团的主体作用，可以打造现代农业需要的科技创新主体，培育一批现代农业科技的研发投资者和现实生产力的科技应用者;通过垦区现代农业集团的业务拓展，可以培育出现代农业需要的专业化服务子公司，形成现代农业社会化服务强大的供给力。

　　组建湖北现代农业企业集团，必须尽快做好以下工作：第一，推动地方性法规建设，以地方法规的形式确定湖北垦区国有农场土地的经营边界、国有性质和专门用途，明确国有农场土地的国有性质和农业用途，扼制目前业已出现的国有农场土地资源流失和非农化占用现象。第二，尽早出台办法，全面开展对垦区国有农场的清产核资工作，厘清国有农场现有资产中国家投入、农场自有投入和外来资本投入形成的存量和增量，作为湖北垦区现代农业企业集团实行股份化改造和经营以及省政府加强国有资产管理的基本依据。第三，科学构建政企分开的管理体制。省农垦主管部门负责垦区农业及社会经济发展政策的制定、实施，负责对湖北垦区现代农业产业集团国有资产运营进行监管;集团作为专门经营组织负责湖北垦区现代农业产业集团的战略制定、实际经营和国有资产的增值保值;各农场作为独立国有企业，实施集团公司的决策，负责受托国有资产的经营;农场管理区按政企分开原则，负责管理农场社会发展事务。

　　农垦改革 国有农业企业崛起的大战略

　　湖北省资深农业经济专家 陈文科

　　中共中央、国务院印发《关于进一步推进农垦改革发展的意见》，将农垦改革上升为国家战略，进一步提升了国有农业经济在中国农业发展中的地位和作用，在中国农垦乃至中国农业发展史上具有重要里程碑意义。

　　体现了政府加大保护现代农业力度的决心。农业问题的症结在于重工抑农。理论上应是重点保护、扶植的产业，实际上是在工农产品价格“剪刀差”继续扩大中处于受剥夺地位的产业。现代农业应放在与现代工商业同等重要的地位看待。农垦改革，出台了一系列发展农垦现代农业企业的保护措施和优惠政策，充分体现了政府对农业的高度重视和支持。

　　巩固了城乡一体、四化同步发展的基础。农业现代化是其他三化的基础，要把农业放在中国未来50年甚至100年的进程中来认识和谋划。农垦企业化、集团化改革，将进一步巩固农业基础地位，探索一条造田、造企、造新村、造新城有机结合，“以农为本、以农兴城”的城乡融合发展的道路，为农村改革提供有益的借鉴。

　　实现中国人把饭碗端在自己手上的需要。农业的发展一靠政策，二靠技术，更要靠国家队。当前，农业农村经济发展的内外部环境正在发生深刻变化，保障国家粮食安全和重要农产品有效供给的要求更为迫切。农垦改革将进一步发挥农垦组织化程度高的优势，打造一批具有国际竞争力的国有现代农业企业集团，在关键的时候抓得住、调得动、应得急，更好地保障国家粮食安全和重要农产品的有效供给。

　　代表了构建新型农业经营体系的方向。小规模、一家一户的农业生产组织模式严重制约了中国现代农业的发展，必须发展多种形式的适度规模经营。纵观世界先进国家的农业生产都是以农场为基本单元。农垦改革以土地经营机制创新为突破口，大力发展家庭农场，代表了农业生产组织形式的发展方向，引领了中国农业由生产导向型向经营导向型转变，由分散经营向适度规模经营转变。

　　参与国际市场竞争取得国际话语权的重大战略。在经济全球化的今天，中国农业要取得国际话语权，就必须利用国内外两个市场、两种资源，走出去积极参与国际竞争。农垦改革，有利于发挥农垦“统”的功能和组织化优势，发挥农业走出去的主力军作用，带领更多的农业企业和农业大户走出国门，抱团发展，提升中国农业的国际竞争力。

　　现代农业国家队与农业大县双轮驱动的有机结合。全国农垦有30多个垦区，全国有800个农业大县。农垦改革，最大程度地保住我国农业国有土地的战略储备，保住了农业国家队的火种。更为重要的是，农垦改革将有力推进现代农业国家队与农业大县的垦地合作,形成以农垦农业企业集团为航空母舰、以农业大县为联合舰队的“双轮驱动”发展格局。

　　农垦改革要抓住几个关键

　　华中科技大学张培刚发展研究院院长 张建华

　　当前正处于新一轮农垦改革的关键时期。湖北省委省政府贯彻落实《意见》精神，应紧扣湖北省情垦情，细化实化发展举措，在全面深化改革中抓住几个关键：一是突出农场企业化属性。在巩固目前“两块牌子、一套班子”的框架下，正确对待“农场”和“管理区”两块牌子、两种职能，精准定位二者的功能和职权，按照“生产经营市场化、社会管理属地化”的要求，大力扶持农场建立现代企业制度。二是推进垦区集团化建设。在强化省农垦局资产、资金投入的前提下，做大做强以资产为纽带的省级农垦集团。推动建立以产业整合为手段的产业化集团，按区域、产业化优势推进农垦产业集群发展，打造以产业优势为支撑的现代产业化集团。三是建立适应农垦特点的土地资源与资产监管体系。成立国有农场土地监管部门，将农场土地资源纳入省农垦统筹运行管理，保障农场用地。全面完成农场土地确权登记颁证工作，推进农场集体经营性建设用地入市试点，创新经营性建设用地收益方式。在坚持完善“大农场统筹家庭农场”双层经营体制的基础上，转变传统的、以生产为主的小农经营模式，使农垦农业由生产导向型向经营导向型转变，由分散经营为主向适度规模经营为主转变。建立健全农垦国有资产管理机构，理顺资产管理的职责、职权范围，保证农场作为独立经营主体的合法权益。探索成立省级农垦国有资产经营管理公司，在创新资产监管上要利用农垦系统和“互联网+”来创新管理。